Balanazas fiscales. Metodología, resultados y elementos para un debate.

por Administrador

Documento elaborado por Maite Vilalta, profesora de Hacienda Pública de la Universidad de Barcelona.

METODOLOGÍA Y RESULTADOS.

El conjunto de decisiones que toma un gobierno central, tanto en cuanto a la obtención de sus ingresos como en cuanto a la realización de sus gastos, origina flujos fiscales entre los diferentes territorios de un Estado. Cuantificar estos flujos es el objetivo de una balanza fiscal.

La balanza fiscal de un territorio con la administración central, se obtiene de la diferencia entre el gasto que esta administración hace en este territorio y los ingresos que este territorio aporta a la administración central. Si los ingresos aportados superan el gasto recibido quiere decir que hay una salida neta de recursos de este territorio y, por tanto, hay un déficit fiscal. En cambio si los ingresos aportados son inferiores al gasto recibido, estamos ante un flujo fiscal positivo, de una entrada neta de recursos, y por tanto, ante un superávit fiscal.

De entrada puede parecer que calcular una balanza fiscal debe ser un ejercicio sencillo dado que se trata de una simple resta (ingresos aportados menos gasto recibido). Pero no lo es, por que ninguno de los dos componentes de la resta se obtiene de una forma directa, sino que se necesitan aproximaciones, hipótesis. Y esto nos lleva a hablar de las diferentes metodologías existentes para hacerlo.

Hay al menos dos aproximaciones estándar: la del flujo monetario y la del flujo del beneficio. Si se utiliza la primera, significa que se considera que los ingresos que recibe la administración central proceden del territorio donde se localiza la capacidad económica que se somete a gravamen, es decir, de donde se localiza la renta, la riqueza o el consumo, y que el gasto realizado por la administración central, se imputa al territorio en que ésta se materializa. En cambio, si se utiliza el enfoque del flujo del beneficio, los ingresos recibidos por la administración central se imputan al territorio donde se estima que existen los individuos que “realmente ” terminan soportando la carga fiscal, mientras que los gastos realizados por la administración central, se imputan al territorio donde residen los individuos que se benefician, sea cual sea el lugar donde se producen los servicios públicos o donde se materializan las inversiones.

Cabe señalar que los resultados obtenidos en uno y otro enfoque, pueden resultar muy diferentes debido, sobre todo, a la diferente manera de imputar los gastos de la administración central a los diferentes territorios. El cuadro 1, que ha sido elaborado a partir de los datos proporcionados por el Departamento de Economía y Conocimiento de la Generalidad de Cataluña, permite ver estas diferencias. El año 2009 los ingresos aportados por Cataluña a la administración central (estado, organismos autónomos, seguridad social y empresas públicas) fueron de 46.195 millones de euros, según el método del flujo monetario, y los gastos realizados en Cataluña por esta administración fueron de ser 45.403 millones de euros. Esto da un déficit fiscal de 792 millones de euros (el 0,4 % del PIB). En cambio si se utiliza el método del flujo del beneficio los ingresos aportados son de 45.184 millones de euros y la gasto recibida de 49.199 millones de euros. Esto supone un superávit fiscal de 4.015 millones de euros (el 2,1% del PIB)

cuadro1

Ante estas diferencias en los resultados, en este caso tan significativas, es lógico que nos planteemos cuál de los dos métodos a utilizar, cuál es el mejor. Pues bien, tal como se señalaba en el documento elaborado por el Grupo de Trabajo para la actualización de la balanza fiscal de Cataluña, nombrado por el Gobierno de la Generalidad en los años 2005 y 2008, “se trata de dos enfoques válidos, que se fundamentan en criterios sólidos pero que cada uno cuenta efectos económicos diferentes. Se trata de enfoques que no son sustitutivos sino complementarios… la utilización del método del beneficio comporta establecer muchas más hipótesis que en el caso del flujo monetario. A pesar de estas dificultades el Grupo de Trabajo considera necesario presentar el cálculo según las dos metodologías para dar una visión lo más amplia posible de las diferentes formas de aproximarse y cuantificar el concepto de balanza fiscal “ (Monografías 10. Generalidad de Cataluña, p 9.)

La utilización de un enfoque u otro dependerá, pues, del objetivo del análisis que se pretenda llevar a cabo. Si bien para medir los efectos que puede tener la actividad de la administración central sobre el crecimiento económico de los diferentes territorios, sería más recomendable utilizar el método del flujo monetario, en caso de que se quisiera medir la incidencia de la actividad de la administración central sobre el bienestar de los ciudadanos de los diferentes territorios, sería más recomendable utilizar el método del flujo del beneficio. De hecho, la literatura económica muestra que ambos métodos, junto con otros (flujo de caja, flujo del beneficio económico,…), están siendo utilizados por diferentes autores a la hora de cuantificar las balanzas fiscales de sus respectivos países.

Por ejemplo, tal como describen Montasell y Sánchez, el método del flujo monetario es lo que ha utilizado el Departamento del Tesoro de Australia Occidental para estimar las aportaciones fiscales que realizan los estados y los dos territorios australianos en la federación; en Bélgica Van Rompuy analiza los flujos fiscales interregionales utilizando una metodología que combina el flujo del beneficio y el flujo de caja. En Canadá , Ruggeri utiliza una metodología para cuantificar los flujos fiscales entre las provincias canadienses y la federación , basada en un método original del flujo del beneficio económico; en Estados Unidos la Tax Foundation calcula los flujos fiscales entre los estados norteamericanos y el gobierno federal , utilizando el método del flujo del beneficio por imputar los ingresos aportados por los estados , y en cambio usó el método del flujo de caja para imputar los gastos recibidos , y el Instituto de Estudios Fiscales utilizó el método del flujo monetario y el del flujo del beneficio para cuantificar las balanzas fiscales de las comunidades autónomas correspondientes al año 2005.

Hay todavía otro aspecto metodológico muy relevante a considerar a la hora de cuantificar una balanza fiscal. Se trata del tratamiento del déficit o superávit del presupuesto de la administración central. Está claro que el saldo fiscal de un territorio en un determinado ejercicio económico, puede estar fuertemente condicionado por la situación de déficit o superávit en que se encuentra el presupuesto de la administración central durante ese ejercicio. Tal como se señalaba en el antes mencionado documento del Grupo de Trabajo nombrado por el Gobierno de la Generalidad (2005, 2008) “los resultados obtenidos directamente a partir de los ingresos y los gastos imputables (sin hacer ningún ajuste por el déficit público) proporcionan los verdaderos saldos fiscales…. No obstante, se considera conveniente ofrecer también los resultados de la balanza fiscal de Cataluña después de haber neutralizado el déficit / superávit, es decir, se calculará el déficit fiscal con la hipótesis de que hay un equilibrio presupuestario ” (Monografías 10. Generalidad de Cataluña, p 17-18)

Observamos con un ejemplo la importancia de hacer o no la neutralización. El cuadro 1 contenía el resultado de la balanza fiscal de Cataluña correspondiente al año 2009 sin neutralizar, es decir, sin tener en cuenta que ese año el presupuesto de la administración central presentaba un déficit de 81.113 millones de euros. Para obtener el saldo fiscal neutralizado, es necesario corregir los resultados del cuadro 1 haciendo la hipótesis de cuál hubiera sido el saldo fiscal de Cataluña si la administración central no hubiera incurrido en ese déficit presupuestario, si no hubiera tenido un presupuesto equilibrado. Esto admite dos maneras de hacerlo

a) Corregir el saldo fiscal de Cataluña suponiendo que los ingresos de la administración central hubieran adecuado a los gastos, es decir, en nuestro caso se trata de ver qué hubiera pasado con el saldo fiscal de Cataluña si la administración central hubiera ingresado 81.113 euros más de los que realmente obtuvo. Esto quiere decir que Cataluña, utilizando el método del flujo monetario, hubiera tenido que aportar , 61.812 millones de euros tal como muestra el cuadro 2 , en vez de los 46.195 millones de euros que “realmente ” aportó (cuadro 1) , lo que hubiera supuesto un déficit fiscal de 16.409 millones de euros ( el 8,4 % del PIB ), o utilizando el método del flujo del beneficio hubiera tenido que aportar 60458 millones de euros , en vez de los 45.184 millones de euros que realmente “aportó , y esto hubiera supuesto un déficit fiscal de 11.259 millones de euros ( un 5,8% del PIB) ;

cuadro2
b) Corregir el saldo fiscal de Cataluña suponiendo que los gastos de la administración central hubieran adecuado a los ingresos , es decir , en nuestro caso se trata de ver qué hubiera pasado con el saldo fiscal de Cataluña si la administración central hubiera dejado de gastar 81.113 euros menos de los que realmente gastó . Esto quiere decir que el gasto realizado en Cataluña hubiera sido menor a la que aparecía en el cuadro 1. Concretamente, hubiera sido de 33.934 millones de euros (cuadro 3), en vez de los 45.403 millones de euros (según el método del flujo monetario), lo cual hubiera supuesto un déficit fiscal de 12.261 millones de euros (el 6,3% del PIB), o utilizando el método del flujo del beneficio se estima que Cataluña hubiese recibido de la administración central un gasto de 36.764 millones de euros ( en vez de 49.199 millones de euros ) lo que supone un déficit fiscal de 8.420 millones de euros ( un 4,3% del PIB)

cuadro3

Echando un vistazo a los trabajos de los autores antes citados, en todos ellos se calculan los saldos fiscales neutralizados los diferentes territorios y, mayoritariamente, hacen la neutralización por la vía del ingreso. El caso de Australia es singular, dado que un 50% de la neutralización se realiza vía ingreso y la otra 50% vía gasto. El documento elaborado por el Instituto de Estudios Fiscales sería una excepción, dado que ofrece los resultados de los saldos fiscales de las comunidades autónomas del año 2005, sólo sin neutralizar. Aquel año el presupuesto de la administración central no presentaba déficit, si no un superávit de 12.845 millones de euros. Cuando la administración central tiene superávit, la neutralización mejora el resultado del saldo fiscal de los territorios, es decir, por ejemplo, el déficit fiscal neutralizado de Cataluña en el año 2005 es menor que el no neutralizado.

Es evidente que hay muchos factores que explican el resultado de una balanza fiscal y que estos factores pueden variar a lo largo del tiempo. Es por ello que resulta muy conveniente analizar los resultados correspondientes a una serie temporal. Los cuadros anteriores nos han proporcionado una fotografía correspondiente a un solo año. Ahora el cuadro 4 nos permite ver los resultados correspondientes a un período de 5 años (2005-09). Por cada año se ofrecen 6 resultados , según si se utiliza el método del flujo monetario ( sin neutralizar , neutralizado vía ingreso , neutralizado vía gasto ) o el método del flujo del beneficio ( sin neutralizar , neutralizado vía ingreso , neutralizado vía gasto ) . Estos datos además de ofrecer una perspectiva dinámica del comportamiento del saldo fiscal, permiten afirmar que, si se toman los resultados correspondientes a los dos métodos neutralizados vía ingreso, que tal como se ha visto es la metodología más habitualmente utilizada, Cataluña ha aportado a la administración central, durante los años 2005-2009 , un saldo fiscal neto de 15.646,6 millones de euros anuales (el 8,2% del PIB ) si se utiliza el método del flujo monetario , o de 13.328,2 millones de euros ( el 5,8 % del PIB ) si se utiliza el método del flujo del beneficio . A pesar de que se señalen sólo estas dos cifras es importante poder disponer del resto, porque tal como se ha venido diciendo, cada una de ellas tiene un significado diferente y juntas ofrecen una panorámica más completa y precisa de la situación.

cuadro4

ELEMENTOS PARA UN DEBATE.

Hasta aquí se han explicado los rasgos metodológicos ligados a la confección de una balanza fiscal y, a título de ejemplo, se han proporcionado los resultados de la balanza fiscal de Cataluña. Para terminar sólo mencionar dos aspectos que centran el debate en torno a la interpretación de estos resultados:

En primer lugar, está la cuestión ligada a cuál debería ser el saldo fiscal. Responder a esta cuestión es moverse en el terreno de los valores, por que en definitiva, se trata de decidir cuál debería ser el papel redistributivo de la administración central. De entrada si se aceptara que la administración ha
de conseguir los recursos relativamente más de los que más tienen, para destinarlos a partidas de gasto que favorecen relativamente más a aquellos que tienen menos, está claro que el saldo fiscal los territorios relativamente más ricos será negativo , tendrán déficit fiscal . Pero, seguimos planteando preguntas, ¿cuán negativo debería ser? Continuamos en el terreno normativo. Aquí la bibliografía económica proporciona una posible vía para encontrar una respuesta: el grado de redistribución debería ser aquel que no pusiera en peligro la eficiencia, es decir, que la aportación de aquellos que tienen un saldo fiscal negativo no acabara perjudicando su propio crecimiento, y que el volumen de recursos que reciben aquellos que tienen un saldo fiscal positivo, no fuera nunca un desincentivo a tomar decisiones que los permitieran crecer por ellos mismos.

No es fácil encontrar ese punto justo que haga compatible eficiencia y equidad. Pero que no sea fácil no quiere decir que no se puedan ofrecer algunos puntos de referencia, algunas pautas. Por ejemplo, admitiendo que puede haber muchas otras, una podría ser la de considerar que el grado de redistribución de la administración central, debería ser aquel que resultara de aplicar el principio de “aportar según capacidad y recibir según necesidades”. Esto nos llevaría a tener que afrontar otra escollo, como es el de tener que decidir cómo cuantificamos la “capacidad ” y las ” necesidades”. Utilizando los indicadores más simples, y por lo tanto probablemente mejorables, se podría utilizar la renta (el PIB) para cuantificar la capacidad, y la población para cuantificar las necesidades.

Aplicando este criterio al caso de Cataluña querría decir que su aportación al conjunto de ingresos de
la administración central, debería haber sido durante los años 2005-09 de un 18,67% que, como muestra el cuadro 5 , es el peso que tuvo el PIB de Cataluña sobre el total . Dicho de otro modo, del total de ingresos que dispuso la administración central, el 18,67% deberían haber procedido de Cataluña. El mismo cuadro 4 nos muestra que este porcentaje fue más elevado (de un 19,48% utilizando el método del flujo monetario, y de un 19,13% utilizando el método del flujo del beneficio). Esto quiere decir que Cataluña aportó más de lo que le hubiera tocado si hubiera aplicado ese principio normativo.

Por otra parte, del total de gasto realizado por la administración central durante los años 2005-09, un
15,99% debería haber sido recibida en Cataluña, dado que este es su porcentaje de población. Esto no fue así, sino que este porcentaje fue más bajo: de un 13,66% (utilizando el método del flujo monetario) o de un 15,05% (utilizando el método del flujo del beneficio).

cuadro5

Así pues, aplicando este criterio redistributivo, se podría afirmar que Cataluña aportó más del que debería haber aportado y recibió menos de lo que debería haber recibido. Por lo tanto, su déficit fiscal ha sido más elevado de lo que debería haber sido si se hubiera aplicado el criterio antes mencionado. Concretamente, y a título de ejemplo, el déficit fiscal que fue, tal como mostraba el cuadro 4, de 13.849 millones de euros anuales de media durante el período 2005-09 (cogiendo el resultado de aplicar el flujo monetario sin neutralizar), debería haber sido de 7.901 millones de euros. Se trata de una diferencia de 5.948 millones de euros anuales. Esto hubiera hecho que en vez de un déficit fiscal del 7,4 % del PIB hubiera sido del 4,2% del PIB.

A menudo también se recurrió a la comparación internacional para valorar el saldo fiscal de un determinado territorio. Esta es una vía complicada para que tal como se ha mencionado anteriormente, la metodología de cálculo de las balanzas fiscales no es del todo homogénea. Cada autor aplica sus criterios y adapta su estudio a las particularidades del propio país. Por lo tanto, cuando se hacen comparaciones es muy necesario dejar bien claro qué se está comparando, y habrá que aceptar que, si bien el sistema comparado puede evidenciar ciertas pautas de comportamiento, los datos que se utilizan para hacer el análisis, no son, en la mayoría de los casos, “exactamente ” comparables

Por ejemplo, el cuadro 6 contiene los territorios que, dentro de sus respectivos países, presentan, además de Cataluña, un déficit fiscal más elevado, y en la parte inferior del cuadro se detallan los principales aspectos metodológicos que han sido utilizados para cuantificarlo. Salvando, pues, estas diferencias metodológicas, en algunos casos significativos, que hay detrás de cada cifra, y teniendo en cuenta que los años en que se han hecho los estudios tampoco coinciden exactamente, se puede observar que el territorio que presenta un déficit fiscal más elevado es Baleares. Esta comunidad autónoma que tiene una renta por habitante de un 12,10% por encima del promedio español, presenta un déficit fiscal del -14,20% del PIB.

La situación de Cataluña sería similar a la Nueva Jersey en EEUU. Este estado norteamericano con una renta per cápita del 18,28% por encima del promedio, tiene un déficit fiscal del -8,81% del PIB, y Cataluña con una renta per cápita del 18,75% por encima del promedio español, presenta un déficit fiscal del -8,70% del PIB. No obstante, la comparación con otros estados norteamericanos nos llevaría a conclusiones diferentes. Por ejemplo, el estado de Nueva York con un índice de renta por habitante (un 18,58% por encima del promedio de EEUU) muy similar al de Nueva Jersey y el de Cataluña , acaba teniendo un déficit fiscal de “sólo” el 4,03% del PIB , y Massachussetts con una renta por habitante de un 17,9% por encima del promedio, acaba teniendo un déficit fiscal del -3,86% del PIB

cuadro6

En Australia el estado que tiene un déficit fiscal más alto es el de Australia Occidental , que con una renta por habitante de un 7,68% por encima del promedio , tiene un déficit fiscal del -3,93% del PIB: en Bélgica es Flandes el territorio que tiene un déficit fiscal más elevado. En este caso, aunque tiene una renta por habitante de unas décimas por debajo de la media, acaba teniendo un déficit fiscal del -4,40% del PIB; en Canadá es la provincia de Alberta la que tiene un déficit fiscal más elevado y es de un -3,23% del PIB. Cabe señalar que Alberta tiene una renta per cápita que está muy por encima de la media canadiense (un 44,97% por sobre la media), y en México, el estado de Baja California, que tiene una renta por habitante de un 14,04% para sobre la media, es el que tiene un déficit fiscal más alto (de un -6,48% del PIB).

En segundo lugar, la otra cuestión a tratar es la que está ligada a la relación entre el saldo fiscal y el modelo de financiación de Generalitat. Es evidente que hay una relación, pero hay que tener en cuenta, que lo que acaba explicando el resultado de la balanza fiscal son un conjunto de factores que van más allá del modelo de financiación. Es decir, el modelo sólo explica una parte. Tal como se ha dicho, la balanza fiscal cuantifica qué aporta un territorio (no sólo un gobierno de este territorio) a la administración central, y que recibe este territorio (no sólo un gobierno de este territorio) de aquella administración. El circuito del saldo fiscal que viene determinado por el modelo de financiación del gobierno de la Generalitat explica aproximadamente 1/3 del total del déficit fiscal que tiene Cataluña con la administración central. El resto viene explicado por otros factores, tales como, el comportamiento de la inversión que hace la administración central en Cataluña, el comportamiento del subsidio de paro cobrado por los ciudadanos de Cataluña, el comportamiento de las pensiones cobradas por los pensionistas que viven en Cataluña, el volumen de las subvenciones que reciben los municipios catalanes procedentes de la administración central,…

De forma muy esquemática, se puede afirmar que el actual modelo de financiación de la Generalitat se basa en la obtención de los recursos a través de dos grandes vías:

a) una cesta tributaria integrada , desde del año 2009 y tal como está previsto en el Estatuto de Autonomía de 2006 , por el 50 % del IRPF , el 50% de el IVA , el 58 % de los impuestos especiales, y el 100 % de un conjunto de figuras tributarias como el impuesto de patrimonio , el de sucesiones y donaciones, etc. ),

b) un conjunto de fondos que la Generalitat recibe en forma de subvención procedentes del Estado (fondo de garantía de los servicios públicos fundamentales, fondos de suficiencia y fondo de competitividad).

Es evidente que cuanto más alto sea el porcentaje de impuestos que forman parte de la cesta tributaria en manos de la Generalitat, menor será la aportación que hace Cataluña a la administración central y, por tanto, cuando se calcule la balanza fiscal se reducirá la cifra de ingresos aportados por Cataluña. Esto sólo se traducirá en una disminución del déficit fiscal catalán, si esta reducción de los ingresos aportados no queda compensada por una disminución de los recursos que recibe el gobierno de la Generalitat vía fondo, dado que ello supondría una reducción del gasto recibido por Cataluña y podría dejar inalterado el resultado del saldo fiscal que viene explicado por el modelo de financiación.

Para hacernos una idea de lo que acabamos de exponer, se puede afirmar que el modelo de financiación autonómico aprobado en 2009, aportó a la Generalitat un incremento de recursos de 2.421 millones de euros. Este incremento se explica tanto por el aumento de los recursos procedentes de la cesta tributaria en manos de la Generalitat (se pasa del 33% del IRPF al 50%, del 35 % del IVA al 50% y del 40 % de los impuestos especiales al 58%), como por el aumento de los recursos procedentes de los fondos estatales. Este incremento de recursos supuso una reducción del déficit fiscal de Cataluña de un 1,2% del PIB. Es decir, si no se hubiera aplicado el nuevo modelo de financiación autonómica el déficit fiscal de ese año hubiera sido del 9,6% del PIB en vez del 8,4% (estimado según el método del flujo monetario neutralizado vía ingreso).

¿Es mucho o poco esta reducción? Sería un error valorar el modelo de financiación de la Generalitat sólo en función de la respuesta a esta cuestión. A la hora de valorar si el modelo es un buen o mal modelo, difícilmente lo podemos hacer relacionándolo sólo con el resultado del saldo fiscal de Cataluña con la administración central. Estaremos ante un buen modelo si aporta a la Generalidat la cuantía de recursos suficientes para poder prestar las competencias que tiene asumidas, si le permite obtener los recursos con la máxima autonomía financiera, si incorpora un instrumento de nivelación de los recursos que asegure que una vez la Generalitat ha contribuido a la solidaridad con el resto de gobiernos autonómicos, se cumple el principio de ordinalidad, si prevé mecanismos de actualización y seguimiento que den estabilidad a la hacienda de la Generalidad, si es transparente y entendido por la ciudadanía , y si existen mecanismos que aseguren la correcta coordinación con el resto de gobiernos y la indispensable lealtad institucional .

Y ya para terminar, un apunte final. Habría que tener presente que los resultados de una balanza fiscal son una herramienta muy importante para visualizar el impacto territorial de la actividad de la administración central, y deberían servir para poner de manifiesto que si hay comportamientos que hay que corregir, es necesario buscar las vías de solución. Cuanta más transparencia haya en la confección y en la publicación de los datos, más sereno y más creíble será el debate sobre este tema, a menudo tan sensible. Sólo de esta manera se pueden ir tejiendo los consensos necesarios para llegar a soluciones satisfactorias. Habría que evitar las “guerras sobre saldos fiscales” que sólo contribuyen a enturbiar el debate y que, muy probablemente, no son la esencia del debate, al contrario, incluso lo pueden debilitar.

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